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離開住建部,規劃將走向何方?
添加時間:2018-04-12 丨 閱讀次數: 447

2018年3月13日,對于城鄉規劃行業是一個歷史性的日子。從這一天開始,城鄉規劃將由新設立的自然資源部主管。而在此前的60余年中,這一職能始終屬于城鄉建設主管部門。可以說,新中國的城鄉規劃從它誕生時起經過數十年的發展,已經與建設行政系統形成了難以分割的血肉聯系。



01

這是一次系統性的大變革

剛剛公布的國務院機構改革方案涉及到二十多個部委的調整,減少了8個正部和7個副部級機構,精簡力度之大,前所未有。與此同時,增加了退役軍人事務部、應急管理部、國際合作發展署、國家醫療保障局、國家移民管理局等機構。一增一減之間,反映了十九大以來一系列新的國家戰略和發展目標對國家行政管理機構的新要求。


如果將機構改革方案與十九大報告相比照,將會發現此次改革很大程度上是對十九大精神的落實。如十九大報告中明確提出:組建退役軍人管理保障機構、維護軍人軍屬權利;實施健康中國戰略,健全藥品保障供應制度;建立共商共建的全球治理觀,加強國際合作,擔負大國責任;增強駕馭風險本領,健全風險防控機制……因此增設了退役軍人事務部、國家醫療保障局、國際合作發展暑、應急管理部等新的機構。


而那些被裁撤、合并或調整的部門和職能同樣反映了新時代的政策要求。如“衛生和計劃生育委員會”改組為“衛生健康委員會”,反映出已延續數十年的計劃生育國策發生重大轉折,這意味著全國50萬專職計生人員將轉變工作方向。與之相比,規劃主管部門的調整,只是這個變革大潮中一個小小浪花而已。


02

政策重心將由建設轉向保護

此次改革中,國土資源部改組為自然資源部,環境保護部改組為生態環境部,并且均擴充了許多新的職能,這是因應生態文明戰略的具體行動。十九大報告提出,“加強對生態文明建設的總體設計和組織領導,設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構”。


規劃作為面向未來、引領發展的戰略工具,它的控制權歸屬也往往意味著政策重心的方向。過去60多年,城鄉規劃歸屬建設部門,國家發展的重心也偏向開拓和建設,而自然資源部的設立,顯然是以自然資源的保護和利用為主旨。這也許意味著未來規劃工作的重心將發生改變,過去地方政府隨心所欲的大手筆規劃時代恐怕難以再現。十八大以來所倡導的兩山理論、綠色發展、生態文明等將不再僅僅停留于理論層面,而是要通過規劃引領進入實踐行動。



03

多規合一將可能成為現實

此次納入自然資源部管理的不僅僅是城鄉規劃,還包括原來由發改委管轄的國家主體功能區規劃、以及原國土資源部的土地利用規劃、原國家海洋局的海洋規劃、農業部和國家林業局的草原和森林、濕地規劃……一句話,所有的空間規劃,現在都歸屬自然資源部,由此第一次實現了規劃權的高度統一。


雖然近年來一直倡導和試點多規合一,但由于各項規劃權力分屬不同部門,往往形成互相杯葛、彼此鉗制的格局。規劃權統一后,主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃三大核心規劃將實現無逢對接,從而保障城鄉保護性空間、開發邊界、城市規模控制等重要空間參數的一致性、空間信息平臺的統一性、空間管控體系的高效性。在此統一空間規劃基礎上,再對接發改委的國民經濟與社會發展規劃、生態環境部的環境保護規劃等指標性規劃,多規合一將可望有效實現。

P.S  規劃權統一后,并不意味著馬上就自動能夠實現土地規劃和城鄉規劃的協調,可以預料,新的機構需要用大量的精力對現有兩大規劃進行調整和對接,尤其是省級規劃機構和未實現規土合一的市、縣級規劃部門,估計有一陣子需要忙活的。

04

規劃的龍頭作用也許不再是虛名?

多年來,規劃一直被稱作城鄉發展的龍頭。但這更多只是一個虛名,在國家宏觀調控的壓力和地方發展的熱望之間,在公眾期待的利益公正與開發商的利益追逐之間,城鄉規劃在夾縫中勉力發揮著調整空間利益的職責。它時而是一面大旗,在風中展示著城市發展的豪情;時而是一張畫板,任由話事者修改涂抹;時而成為一塊抹布,接納社會各界對城市問題的種種口水。


面對規劃編制、實施、管理過程中呈現的種種問題,規劃者常常感到無力——說好的規劃是龍頭呢?為何連基本的嚴肅性都不能保證?

說起來這個龍頭地位有點像國人所供奉的神像,需要時燒香磕頭,多數時候并未把它放在心上。

于是許多人都這筆帳算到地方政府頭上,將其視為踐踏城鄉規劃的禍首。但是,同樣這個地方政府,為何不敢違背土地利用規劃?為何全力應對近期掀起的環保風暴?因為:第一,國土和環保都實施了省級以下垂直管理,避免和減少了地方政府干預;第二,國土和環保都有剛性政策抓手,國土有十八億畝耕地紅線和占補平衡政策,環保有一票否決制和治污達標大限。反過來看城鄉規劃,首先建設系統屬于條塊管理,地方住建部門必須聽從地方政府;其次這么多年來我們始終沒有找到一個實施規劃的剛性抓手。


由于自然資源部由國土資源部改組而來,可以預期國土管理行之有效的政策措施將得到延續。如果垂直管理機制也能夠應用于城鄉規劃領域,那么規劃的獨立性、嚴肅性將得到顯著的提高。但城鄉規劃相較于土地規劃要更為綜合、復雜,如何從中提煉出簡明有效的剛性抓手,是亟待研究的課題。


05

規劃與建設管理如何銜接?

在原有體系中,雖然存在種種問題,但城鄉規劃和城鄉建設的管理權同屬住建部,二者之間有著良好的銜接。分屬不同部門后,這種良好互動是否能夠繼續維持?


目前進入城鎮化后半程,城鎮化面臨的任務更為艱巨和復雜,城鄉規劃本應發揮更重要的作用。但在新機制下,新型城鎮化政策多出自發改委,城鄉規劃歸屬自然資源部,而城鎮化建設的任務仍在住建部,三大部門之間能否有效協調?


城鄉規劃面臨的另一個新課題是鄉村振興。此次改革將農業部改組為農業農村部,在過去農業產業管理的基礎上增加了農村社會管理職能,它將和黨委系統的農工辦共同擔負鄉村振興的使命。未來的鄉村規劃也將面對更多的主控部門,同樣存在多部門協調的問題。


城鄉規劃離開了住建部,離開了我們多年來所習慣和熟悉的運作模式,必然帶來許多的不適。好在規劃本質上是一項集成了社會、經濟、生態、政策、空間等各個方面的綜合性技術工作,規劃者的職責就是面對未知探尋道路。政策方向的改變促使我們去思考未來規劃將走向何方,前面一定會有挑戰,也一定會有機遇。
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